Pengawasan Keuangan Negara


Pengawasan keuangan negara penting dilakukan sebagai upaya untuk memastikan APBN dilaksanakan sesuai ketentuan Undang-undang. Fungsi pengawasan terhadap pelaksanaan APBN dilakukan oleh pengawas fungsional baik eksternal maupun internal pemerintah. Selain  itu  perlu  ditegaskan  pula  prinsip  yang  berlaku  universal  bahwa barang  siapa  yang  diberi  wewenang  untuk  menerima,  menyimpan  dan membayar  atau menyerahkan  uang,  surat  berharga  atau  barang  milik  negara bertanggungjawab  secara  pribadi  atas  semua  kekurangan  yang  terjadi  dalam pengurusannya.  Kewajiban  untuk  mengganti  kerugian  keuangan  negara  oleh para  pengelola  keuangan  negara  dimaksud  merupakan  unsur  pengendalian intern yang andal.

Di tingkat intern pemerintah, pengawasan pelaksanaan Undang-undang APBN dilakukan oleh Inspektorat Jenderal untuk lingkup masing-masing Kementerian/Lembaga dan oleh Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) untuk lingkup semua Kementerian/Lembaga. Instansi-instansi tersebut melakukan pengawasan dan pemeriksaan atas penerimaan, penyimpanan, pengeluaran dan pembukuan uang, barang, piutang/kekayaan dan hutang negara. Pemeriksaan/pengawasan dilakukan secara periodik selama tahun anggaran berjalan.

Sesuai dengan ketentuan Pasal 23 ayat (5) UUD 1945, pengawasan ekstern dilakukan oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Seperti halnya Inspektorat Jenderal dan BPKP, BPK mengadakan pemeriksaan/pengawasan atas penerimaan, penyimpanan, pengeluaran dan pembukuan uang, barang, piutang/kekayaan dan hutang negara. BPK ditetapkan dengan undang-undang tersendiri dan memberitahukan hasil pemeriksaannya kepada DPR. Walaupun demikian sesuai dengan penjelasan ayat (5) Pasal 23 UUD 1945, BPK bukanlah badan yang berdiri  di atas pemerintah.

Belajar dari Audit Eksternal Negara Lain


Audit, bersama dengan kontrol internal dan evaluasi, terdiri dari proses dan mekanisme yang dirancang untuk memastikan bahwa perencanaan, penganggaran dan penggunaan sumber daya publik sudah sesuai dengan hukum suatu negara, sesuai dengan tujuan yang telah ditetapkan oleh parlemen dan pemerintah dan berhubungan dengan prakteknya di dunia nyata. Tanpa mekanisme ini, ada resiko besar bahwa keputusan kebijakan akan didasarkan pada informasi yang cacat, sumber daya akan menjadi salah kelola, dan bahwa keputusan kebijakan akan diabaikan oleh organisasi operasi yang berkaitan. Audit di sektor publik juga memiliki fungsi penting memberikan pengambil keputusan utama (parlemen dan pemerintah) dan atau jaminan kepada warga biasa tentang kualitas laporan penggunaan pajak dan pengelolaan aset dan kewajiban di bawah kontrol publik.

Ada perbedaan penting dan mendasar antara audit eksternal dan internal. Perbedaan pada dasarnya adalah kekhawatiran tentang tingkat independensi auditor atau organisasi yang bertanggung jawab atas pemeriksaan tersebut dalam kaitannya dengan entitas yang diaudit dan kepada siapa hasil audit akan dibahas. Dalam rangka mewujudkan proses audit eksternal yang berfungsi secara efektif dan dipercaya sebagai mekanisme yang objektif, auditor harus sepenuhnya independen dari auditee dan laporannya harus ditujukan kepada entitas yang terpisah dari badan-badan yang diaudit. Hal ini tidak menghalangi hubungan dekat yang memfasilitasi pekerjaan praktis antara dua jenis organisasi audit. Kedua mekanisme audit eksternal dan internal ini ditetapkan dalam sektor publik di sebagian besar negara di dunia.

The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts, yang diterbitkan oleh Organisasi Internasional Lembaga Audit Tertinggi (INTOSAI), dibuka dengan pernyataan berikut: “Konsep dan pembentukan audit melekat dalam administrasi keuangan publik karena manajemen dana publik merupakan sebuah kepercayaan. Audit bukanlah tujuan itu sendiri tapi merupakan bagian tak terpisahkan dari sebuah sistem yang tujuannya adalah untuk mengungkapkan penyimpangan dari standar yang berlaku dan pelanggaran prinsip-prinsip legalitas, efisiensi, efektivitas dan ekonomi manajemen keuangan sedini mungkin sehingga memungkinkan untuk mengambil tindakan perbaikan dalam kasus-kasus tertentu, untuk membuat mereka yang akuntabel menerima tanggung jawab, untuk mendapatkan kompensasi, atau mengambil langkah-langkah untuk mencegah atau setidaknya membuat pelanggaran lebih sulit dilakukan.”

Proses audit yang efektif dapat memberikan kontribusi penting dalam beberapa cara pengelolaan keuangan suatu pemerintah serta memberikan parlemen dan warga negara suatu deskripsi obyektif tentang bagaimana dana masyarakat telah digunakan. Hal ini dapat:

  1. Mendeteksi penyimpangan yang melibatkan penyalahgunaan dana publik dan mengidentifikasi kelemahan terkait di tingkat manajemen kontrol yang mungkin membahayakan integritas organisasi dan efektifitas implementasi keputusan kebijakan anggaran dan lainnya.
  2. Menentukan keandalan laporan tentang pelaksanaan anggaran dan data keuangan lainnya.
  3. Mengidentifikasi pola kesalahan dan inefisiensi yang jika dikoreksi akan memungkinkan penggunaan sumber daya anggaran yang tersedia menjadi lebih ekonomis.
  4. Menyediakan data yang dapat diandalkan tentang hasil program sebagai dasar untuk penyesuaian hukum, kebijakan, dan alokasi anggaran di masa depan.

Tulisan ini berfokus pada peran organisasi yang bertanggung jawab untuk audit pemerintah secara keseluruhan. Mereka memiliki banyak nama yang berbeda namun secara kolektif organisasi-organisasi ini berperan sebagai Lembaga Audit Tertinggi (Supreme Audit Institutions–SAI). SAI kebanyakan telah mengalami perubahan besar pada struktur dan kekuasaan pada beberapa waktu dalam sejarah mereka dan biasanya terjadi pada saat-saat perubahan konstitusional atau ketika administrasi negara yang bersangkutan sedang direformasi.

Secara umum ada tiga jenis utama Supreme Audit Institutions di Eropa. Semua juga ditemukan dalam Uni Eropa. Pertama, ‘pengadilan’ dengan fungsi peradilan (misalnya Cour des Comptes di Perancis, Corti dei Conti di Italia, Curtea de Conturi di Rumania). Tipe kedua adalah ‘perguruan tinggi’ tanpa fungsi peradilan tetapi dengan prosedur pembuatan keputusan perguruan tinggi yang mirip dengan yang ditemukan di pengadilan (misalnya Nejvyssí kontrolní úrad di Republik Ceko, Bundesrechnungshof di Jerman, Algemene Rekenkamer di Belanda). SAI Uni Eropa, Pengadilan Auditor Eropa, juga dibentuk menurut tipe kedua ini. Jenis ketiga adalah kantor audit yang monocratic, dipimpin oleh seorang Auditor tunggal (Misalnya Rigsrevisionen di Denmark, Riigikontroll di Estonia, National Audit Office di Inggris). Fungsi peradilan dari “pengadilan” bervariasi tetapi umumnya menyiratkan kewajiban untuk menghakimi dan menghukum mereka yang ditemukan bersalah atas pelanggaran peraturan keuangan. Perlu dicatat bahwa beberapa SAI di Eropa yang masih memiliki “pengadilan” sebagai bagian dari nama resmi mereka sudah sangat terbatas fungsi peradilannya atau malah sudah tidak ada sama sekali.

Walaupun ini hanya berfokus pada peran dan fungsi SAI, banyak juga hal yang bisa berlaku bagi organisasi audit lainnya, seperti unit audit internal kementerian- kementerian yang dimiliki pemerintah dan auditor komersial yang mungkin dipekerjakan berdasarkan kontrak untuk melakukan audit badan pemerintah. Harus ingat disini bahwa bahkan ketentuan audit paling ketat pun tidak selalu menjamin terbebas dari malpraktek. Di Swedia misalnya, yang menyediakan fondasi hukum dan peraturan untuk sistem pengendalian manajemen pemerintah dengan mengharuskan laporan audit tahunan pemerintah yang mencakup semua pendapatan, pengeluaran dan laporan kinerja. Hal ini diperkuat dengan ketentuan yang mengatur kegiatan akuntansi dari kementerian dan lembaga dan oleh kewajiban untuk memisahkan fungsi kontrak dan pencairan. Meskipun demikian, kegagalan bisa terjadi. Sebagai contoh, National Audit Office Swedia telah menemukan lebih bayar yang signifikan atas manfaat jaminan sosial juga pendapatan dari pajak dan bea cukai dalam jumlah cukup besar yang muncul, sebagian, karena pejabat tidak mengerti persyaratan sistem tersebut.