Bagaimana Membiayai Defisit Anggaran?


Ada beberapa cara pembiayaan defisit sektor publik yaitu antara lain: dengan mencetak uang, mengambil dari cadangan devisa, pinjaman luar negeri, dan pinjaman dalam negeri. Hal ini dapat dirumuskan dengan persamaan berikut.

Anggaran defisit = mencetak uang + (cadangan devisa+ Pinjaman luar negeri) + pinjaman domestik

Istilah di sisi kanan dapat dikelompokkan dengan cara yang berbeda. Umpamanya tanda kurung di sekitar komponen asing yang menekankan hubungan antara defisit anggaran dan transaksi berjalan. Atau kemungkinan lain, tanda kurung bisa ditempatkan di sekitar (mencetak uang + menggunakan cadangan asing), yang sama dengan penciptaan kredit oleh bank sentral, hal ini menekankan bahwa penciptaan kredit dalam negeri adalah alternatif untuk pinjaman.

Sebagai pendekatan pertama yang berguna, kita dapat mengasosiasikan setiap bentuk pembiayaan dalam persamaan tersebut sebagai ketidakseimbangan makroekonomi utama. Mencetak uang dikaitkan dengan inflasi; cadangan asing yang digunakan dikaitkan dengan timbulnya krisis nilai tukar; pinjaman asing dikaitkan dengan krisis utang eksternal, dan pinjaman domestik dikaitkan dengan tingkat suku bunga riil yang lebih tinggi dan mungkin pergerakan pinjaman yang eksplosif mengarah ke biaya bunga tinggi pada utang dan defisit yang lebih besar. Tapi, pendekatan pertama hanya awal dari cerita karena ada hubungan antara masalah ini misalnya, antara pinjaman dalam negeri dan dan antara penggunaan devisa dan krisis utang eksternal.

Pencetakan uang

Cara membiaya defisit anggaran yang pertama adalah dengan mencetak uang. Umumnya pencetakan uang dihubungkan dengan inflasi.  Memang mudah menghubungkan pencetakan  uang terhadap inflasi dengan cara moneter biasa. Pencetakan uang pada tingkat yang melebihi permintaan pada tingkat harga saat ini menciptakan kelebihan saldo kas (uang beredar) di tangan masyarakat. Upaya masyarakat untuk mengurangi kepemilikan atas kelebihan uang tunai tersebut pada akhirnya akan menaikkan tingkat harga secara keseluruhan, hingga kesetimbangan dipulihkan. Tentu saja, sebab dan akibat tidak selalu jelas atau langsung: misalnya, sebuah peningkatan  stok uang riil dapat mengurangi tingkat suku bunga, terutama dalam ekonomi rendah inflasi.

Jumlah pendapatan yang diharapkan pemerintah dari pencetakan uang ditentukan oleh permintaan dasar atau tingginya kekuatan uang dalam perekonomian, tingkat riil pertumbuhan ekonomi, dan elastisitas permintaan terhadap keseimbangan uang riil sehubungan dengan inflasi dan pendapatan. Asumsikan untuk kenyamanan bahwa elastisitas pendapatan permintaan uang merupakan kesatuan. Asumsikan juga bahwa mata uang untuk rasio GNP adalah 13 persen, seperti yang di Pakistan ini tinggi menurut standar internasional.

Lalu untuk setiap titik persentase GNP yang meningkat, pemerintah dapat memperoleh 0,13 poin persentase dari GNP pendapatan melalui pencetakan uang yang hanya memenuhi meningkatnya permintaan terhadap keseimbangan uang riil. Dengan tingkat pertumbuhan tahunan ekonomi 6,5 persen, pemerintah harus dapat memperoleh hampir 0,9 persen dari GNP untuk pembiayaan defisit anggaran melalui pencetakan noninflationary uang, meningkatkan persediaan uang pada tingkat tahunan 6,5 persen.

Selain tingkat pertumbuhan itu, dan kestabilan fungsi permintaan untuk mata uang, inflasi akan terjadi. Jika rasio dasar untuk GNP adalah invarian untuk tingkat inflasi, akan mudah untuk memperkirakan jumlah pendapatan yang dikumpulkan pada tingkat inflasi yang berbeda. Sebagai contoh, pada tingkat inflasi 10 persen pemerintah akan mampu membiayai 1,3 persen dari GNP tambahan defisit anggaran melalui hak pemilik tanah.

Tetapi, permintaan penurunan uang sebagai akibat meningkatnya tingkat inflasi. Akhirnya pendapatan pemerintah dari seignorage mencapai maksimum. Setelah itu, kenaikan tingkat pertumbuhan uang menyebabkan inflasi lebih banyak dan pendapatan kurang. Dalam situasi ini  kurva Laffer benar, pemerintah dapat memperoleh pendapatan lebih dengan tidak terlalu cepat mencetak uang.

Pada rate inflasi berapa pendapatan pemerintah dari mencetak uang dimaksimalkan? Catatan sejarah menunjukkan rata-rata (tidak maksimum) tingkat seignorage sekitar 1 persen dari GNP bagi negara-negara industri dan kurang dari 2,5 persen dari GNP bagi negara-negara berkembang (Fischer 1982). Perkiraan tingkat inflasi di mana kecepatan maksimum dicapai seignorage berkisar dari 30 persen menjadi lebih dari 100 persen. Perkiraan ini, bagaimanapun, bisa menyesatkan, karena ada kelambatan dalam proses adaptasi permintaan uang terhadap inflasi. Dalam jangka yang sangat singkat beberapa hari atau minggu, pemerintah dapat hampir selalu meningkatkan-pendapatan dengan mencetak uang lebih cepat. Tapi lagi proses inflasi tinggi terus, semakin banyak permintaan terhadap keseimbangan uang riil pada setiap penurunan tingkat inflasi yang diberikan. Orang menemukan cara lain untuk melakukan bisnis, terutama dengan bertransaksi dalam mata uang asing. (Untuk mengatasi masalah inflasi yang tinggi melihat Blejer dan Liviatan 1987 dan Kiguel dan Liviatan 1988).

Proses dinamis yang terkait dengan inflasi yang tinggi, dalam dua digit yang tinggi, secara inheren tidak stabil. Pemerintah awalnya dapat memperoleh sejumlah besar pendapatan, bahkan mungkin 7 sampai 8 persen dari GNP, dengan meningkatkan persediaan uang dengan cepat. Tetapi sebagai hasil inflasi dan secara Individu menemukan cara untuk mengurangi kepemilikan mereka atas mata uang lokal, pemerintah harus mencetak uang lebih cepat untuk mendapatkan pendapatan yang sama. Oleh karena itu, bisa dibenarkan adanya pendapat bahwa tingkat seignorage dari lebih dari 2,5 persen dari GNP tidak akan berkelanjutan dan bahkan tingkat yang akan mungkin hanya dalam ekonomi yang sangat berkembang pesat.

Dalam kasus ekstrim, ketergantungan pada pendapatan seignorage untuk membiayai defisit menyebabkan hiperinflasi. Contoh terbaru adalah Bolivia di 1984-85. Inflasi di Bolivia melonjak menjadi lebih dari 11.000 persen pada tahun 1985, meskipun pendapatan dari penciptaan mata uang jatuh sampai 8 persen dari produk domestik bruto (PDB) pada tahun 1985 dari 14 persen dari PDB pada tahun 1984. Tetapi Bolivia  tidak sendirian: banyak pemerintahan termasuk Nikaragua dan Peru-telah menderita fenomena yang sama dalam beberapa tahun terakhir serta selama hiperinflasi besar. Ketidakstabilan proses ini diperkuat oleh penurunan efisiensi dari sistem pajak dengan meningkatnya tingkat inflasi, yang disebut Keynes-Olivera-Tanzi efek (Tanzi 1977).

Menggunakan Cadangan Devisa

Cara kedua pembiayaan defisit anggaran pemerintah adalah dengan menggunakan  cadangan devisa. Dengan menggunakan cadangan bukannya mencetak uang, pemerintah bisa berharap untuk menunda efek inflasi dari defisit. Kebijakan ini menjaga nilai tukar. Kebijakan memperlambat laju depresiasi tukar untuk memperlambat inflasi (dilakukan tidak hanya melalui menggunakan cadangan tetapi juga melalui peningkatan pinjaman asing) telah dicoba berulang kali, itu tidak dapat dipertahankan kecuali satu hal penting yaitu, kebijakan fiscal yang dibuat kompatibel dengan inflasi yang lebih rendah.

Penggunaan cadangan devisa untuk membiayai defisit memiliki batas yang jelas. Sektor swasta yang mengharapkan bahwa batas yang hendak dicapai dapat memprovokasi pelarian modal dan saldo krisis pembayaran, sejak kelelahan cadangan akan terkait dengan devaluasi mata uang. Devaluasi yang terjadi dalam respon berjalan pada mata uang mungkin menyalahkan di spekulan, tetapi kemungkinan besar respon sepenuhnya rasional oleh sektor swasta untuk kebijakan publik yang tidak berkelanjutan (lihat Krugman 1979).

Respon sektor swasta adalah penjelasan yang masuk akal untuk kegiatan yang menimbulkan (meskipun tidak dengan sendirinya menjadi penyebab) krisis utang, yang melemahkan cadangan di Meksiko pada bulan Agustus 1982. Hilangnya kontrol fiskal yang mengakibatkan defisit 14 persen dari PDB pada tahun 1981 dan 18 persen pada tahun 1982. Pelarian modal telah berjalan pada tingkat $ 7 billion tahun 1979-1982. Akhirnya, serangan spekulatif pada cadangan yang tersisa pada bulan Agustus 1982 menyebabkan pemotongan sus pembayaran dan awal dari proses penjadwalan.

Pinjaman Luar Negeri.

Metode ketiga pembiayaan defisit sektor publik adalah pinjaman asing langsung. Kebijakan ini cenderung seperti penggunaan cadangan, akan berdampak untuk menghargai nilai tukar, merusak ekspor dan mendorong impor. Kebanyakan, meskipun tidak semua, negara-negara yang mengalami kesulitan utang menjalankan defisit publik yang besar. Untuk negara-negara yang  sarat dengan hutang, overborrowing masa lalu dan persepsi bahwa mereka tidak layak kredit telah  membuat sangat terbatasnya sumber keuangan ini bagi mereka  untuk saat sekarang.

Kita telah mencatat bahwa defisit anggaran dan defisit perdagangan tidak selalu terkait. Defisit anggaran dapat dibiayai dengan mencetak uang dan pinjaman domestik. Tapi ketika, seperti di beberapa negara berkembang, pasar modal dalam negeri yang tipis dan pinjaman domestik  kemungkinan terbatas, hubungan antara defisit anggaran dan pinjaman eksternal lebih mungkin untuk menjadi dekat. Misalnya, defisit fiskal yang besar (antara 7 dan 11 persen dari PDB) di Bangladesh pada tahun 1980 telah tercermin dalam defisit transaksi berjalan yang cukup besar. Penyesuaian fiskal terakhir melalui penghematan dalam pengeluaran telah secara substansial meningkatkan transaksi berjalan. Jika relasi dilihat di arah sebaliknya, penurunan ketersediaan pembiayaan eksternal, seperti untuk beberapa negara debitur, dapat berupa kekuatan kontraksi fiskal atau inflasi.

Pinjaman Domestik

Bentuk akhir dari keuangan, yang biasanya tersedia untuk beberapa negara berkembang, adalah penerbitan utang dalam negeri. Hal ini biasanya difasilitasi oleh sistem perbankan, meskipun dalam beberapa kasus, seperti Brazil dan Meksiko, obligasi pemerintah telah dijual secara langsung ke sektor swasta. Untuk dianggap utang non moneter, pinjaman dari sistem perbankan tidak harus dibiayai oleh bank sentral. Meskipun oleh pemerintah pinjaman domestik sering dianggap sebagai cara untuk menghindari inflasi dan krisis eksternal, ini membawa bahaya sendiri jika digunakan secara berlebihan. Menurut definisi, pinjaman pemerintah mengurangi kredit yang tersedia untuk sektor swasta, serta mengakibatkan tekanan pada suku bunga domestik.

Di berbagai negara seperti Kolombia dan Turki, ketergantungan pada utang dalam negeri memang membawa tingkat bunga riil domestik yang tinggi. Di Turki, suku bunga pinjaman riil dalam negeri mencapai 50 persen pada tahun 1987. Pinjaman domestik yang lebih moderat di Kolombia menyebabkan suku bunga riil yang tinggi selama 1983-1986.

Bahkan di mana suku bunga dikendalikan, pinjaman domestik menyebabkan penjatahan kredit dan crowding out investasi sektor swasta. Jika ekonomi baik serta telah terintegrasi baik dengan pasar modal internasional, pinjaman domestik pemerintah akan cenderung mendorong sektor swasta ke pinjaman di luar negeri. Dalam kasus ini, komposisi pinjaman publik antara sumber-sumber asing dan domestik tidak memiliki banyak efek ekonomi makro. Hubungan antara fiskal dan defisit eksternal juga akan sangat dekat ketika akun modal sangat terbuka.

Sumber:

Fischer, Stanley and William Easterly. 1990. The Economic of The Government Budget Constrain. The World Bank Research Observer, vol. 5, no. 2 (July 1990).